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美国政府如何防范高校债务风险
美国政府如何防范高校债务风险
http://www.canachieve.com.cn 发布日期：2009-10-27
高等教育的发展离不开资金，而制度完备、运行良好的财务系统更是大学快速良性发展的保障。不少国家在高等教育大众化的过程中，也在不断探索如何解决高校规模扩大与经费紧张的矛盾，它们积累的经验和面临的困境或许能从不同侧面给我们带来启发。
美国高校的经费来源包括政府资助、学费收入、学校创收、社会捐赠等。对于公立大学和私立大学来说，各种经费渠道所占比重不同，但不管哪类学校，借债都是其重要的资金来源，且债务几乎与上述各个渠道都有着密切联系。
大学不仅贷款还发行债券
美国高校
的债务来源主要有两个，贷款债务和债券债务。美国高校贷款始于上世纪30年代。罗斯福担任美国总统期间，出于振兴国家经济的总体目标，首次允许高校向联邦政府公共工程管理局贷款进行校园建设。到上世纪70年代，美国高校贷款活动逐步趋向完善和繁荣。这一时期美国高校贷款源于振兴经济的整体需求和高等教育规模的迅速扩张。贷款主体是美国联邦政府而不是商业银行或地方政府。贷款期限及利率极为优厚，一般长达50年，平均利率仅为3%，远远低于各个时期的商业贷款利率。
上世纪70年代末以后，随着高校贷款规模的不断扩大以及美国经济建设重心的转移，联邦政府对于整个高等教育基本建设的资助力度不断减弱，高校贷款热潮衰退。这一阶段贷款主体逐步由联邦政府转移到商业性贷款机构或地方政府。贷款方式由政府提供直接贷款转为由高校向商业银行贷款，政府为其提供担保或保险，一旦高校不能如期偿还贷款，由政府负责向商业银行偿还贷款本金和利息，或由投保的保险公司负责赔付。在担保或保险贷款中，政府根据各项目的实际情况提供一定比例的利息补贴，贷款利率由过去政府规定的低利率转为市场利率。
除贷款外，上世纪90年代初，在政府的鼓励下，美国各大高校纷纷开始通过发行债券来进行融资。发行债券的主要目的之一就是为了偿还已有的债务。由于高校发行的债券风险相对较小，社会效益大，较容易为民众所接受和欢迎，因此发行债券的数量和规模迅速扩大，目前债券债务已经逐步成为高校债务的主要组成部分。
美国高校发行的债券有两种形式，普通债券和免税债券。债券偿还期分中长期和长期两种。中长期债券的还贷期一般在25年至30年之间，利息为5%至6%。而长期债券的还贷期要长得多，利率也要稍高一些。例如耶鲁大学于1996年发行的“跨世纪债券”，其还贷期就长达100年。债券在发行过程、计算方式以及管理等诸多方面均比银行贷款要复杂得多，但由于其具有筹资规模大、筹资成本低、资金使用方便、债务面大且分散等优点，使这种债务融资方式受到越来越多高校的青睐。
政府多项措施防风险
无论是对于高校的贷款债务还是债券债务，美国均有相应的较为成熟的管理和风险防范措施。
高校贷款有法可依。早在1965年，美国《高等教育法》就对高校贷款的条件、年限、利率、贷款在各州之间的分配、贷款配套资金、贷款豁免以及接受补助和申请贷款的设施类型等方面作出了比较详尽的规定和限制。其后的几十年间，这部法律总能够根据经济形势与高等教育发展的实际情况，及时对高校贷款的有关问题作出修正和补充，使高校贷款工作始终有法可依。
美国法律规定，高校贷款只可用于图书馆、教室、实验室，用于教学、研究和科研教学管理的相关建筑和设备，以及这些建筑和设备的建设、日常使用、维护等。除此之外，为学生和教职员工提供医疗服务的学校医院、医务室及其他相关医疗设施设备的建设、日常使用、维护和保持所需资金也可申请贷款。公立大学和私立非营利性大学都可以申请贷款。但是，申请的贷款金额最多不能超过建设项目所需资金总额的80%。这就意味着，申请贷款的高校至少要有20%以上的自有建设资金才可以申请贷款。同一所高校再一次申请贷款的时间距离上一次必须相隔5年以上。这些措施均有效地限制了高校的非理性扩张。
提前还贷可享优惠。自上世纪80年代中期开始，为了尽快缓解财政压力，美国政府采用了多种措施来鼓励高校提前还贷。其中最为有效的就是提前还贷折扣优惠。里根任总统期间，就向高校提供了高达45%的还贷折扣，即高校只要在规定的时限以前还贷，就可以只偿还原先贷款的45%。正是这一举措，使美国高校的还贷拖欠率迅速下降到3.5%。
借助市场规范力量。随着高校贷款的提供方式由政府提供直接贷款向政府提供担保或保险贷款的转变，政府对于高校贷款债务的管理除上述措施外，一个明显的变化就是更多地借助市场以及中介机构的作用。政府首先委托或授权相应的担保机构为高校向商业银行贷款做担保，这个机构可以是政府的下属，也可以是政府参股或赞助的机构，可以是营利性机构，也可以是非营利性机构。一旦高校不能全部或部分偿还贷款，银行就会将相应债务转给这个担保机构并得到赔偿。担保机构接下来负责向高校催缴债务，如果可以在规定时期内促使高校偿还贷款，则担保机构可以从中获得一定比例作为奖励。
对于高校发行债券方面的监管，主要借助市场手段加以规范。美国的高校非常重视自身的信用建设，会定期主动向权威的、专业的信用等级评价机构申请评级，如果评出的等级较好，其债券的发行就会很顺畅，如果等级不高或下降，则会在很大程度上影响其债券的发行，使社会对其偿债能力产生怀疑。
政府为高校作担保。美国高校的层次差别很大。对于那些众所周知的、财力雄厚并易获得大量捐款的高校来说，顺利发行债券不成问题。但是，对于那些债券评级较低且财政状况不佳的高校来说，通过发行债券筹集发展所急需的资金就会面临障碍。政府会为一些社会影响力不够大，债券评级较低或者学校财政状况不佳，但又急需通过债券发行进行融资的高校提供担保或保险，以降低投资者的投资风险，吸引投资者购买债券。
对于实在无力偿还贷款的高校，必须向联邦教育部提供一份详细证明材料和申请，以证明其需要偿还贷款数额已占到其年度预算的25%以上，严重威胁学校的生存，经相关专家评估后认为情况属实，则由教育部部长批准，可免除该高校全部或部分贷款余额。对于商业性贷款，如果担保机构向高校催缴债务失败，也由政府承担全部债务。在这里，政府除了继续通过立法来对高校贷款债务进行宏观管理外，还承担着最后债务人的角色。
高校开源节流重信誉
除了政府和市场中介机构从外部对高校债务问题进行有效的干预与控制外，美国各高校自身也非常注意在内部加强管理和防范。
完善高校财务管理体系，设计相应的评估指标，严格控制债务风险。一所高校的财务状况在很大程度上决定着该校的综合实力以及在激烈市场竞争中的优劣地位。因此，美国高校非常重视学校的财务管理工作，而构建一个以自我评价为中心的高校财务评价指标体系则是学校财务管理工作的一项重要内容。鉴于债务问题的重要性，在美国高校的财务评价指标体系中专门有一类是关于学校信贷价值的评价指标，以便学校能够有效地自我控制债务风险（详见文后链接）。
由专业人士结合学校内外部情况制订具有可操作性的债务战略发展计划，及时根据政府政策或市场变化调整学校债务。除了设计相应的财务评估指标以控制债务风险外，美国高校还成立由具有专门资质的人员组成的机构或聘请权威的社会中介机构为学校制订债务能力分析报告和债务战略发展计划。例如，业内权威穆迪投资服务公司在2003年分析科罗拉多大学波尔得分校的债务情况得出的结论是，截止到6月30日，波尔得分校有待偿还的长期债务总计2.14亿美元，当前债务的总资金到2013年将下降到1.31亿美元，如果没有新的债务增加，学校的偿债能力比率到2004年为4.1%，到2013年将降到2.0%。2005年学校可新增2.07亿美元的债务，保持低于7%的偿债能力比率。如果没有新的借贷计划，到2013年，债务将增加到4.11亿美元。
美国高校还善于及时根据资本市场的变化调整其债券债务发行方案。以往美国高校为了吸引更多的买者，往往发行可调整利率债券。但在2007年至2008年，美国可调整利率债券市场中的债券利率大幅增加。伴随着支付利息的飙升，许多公立和私立大学所支付的债券利息超出他们预算的两三倍，这无疑大大增加了高校的债务负担，因此波士顿大学、斯坦福大学和锡拉丘兹大学率先调整其数亿美元的债务，将可变利率转换为固定利率，并将利率固定在3%至4%之间，其他许多大学也都纷纷效仿。
积极拓展筹资渠道，开展学校经营，以缓解学校债务压力。美国高校的善于经营闻名于世，通过积极开展各种经营活动，拓宽资金来源渠道，缓解了高校的债务压力。其中最为人们熟悉的手段有3个。第一，社会捐赠。社会捐赠历来是美国高校重要的收入来源，此项收入一般占到5%至10%。哈佛大学在20世纪90年代初学校财务出现困难时，发起了大规模的社会筹款运动，5年间共向17.4万个机构和个人筹款26亿美元，平均每笔捐款13000美元。第二，社会服务收入。美国高校积极利用自身在学术、科研、医疗等方面的优势开展各种社会服务并销售相关产品。此项收入一般占到高校总经费的5%至8%。第三，基金运作及相关投资收入。美国一些名校近年来成功地进行着基金运作，使其成为高校新的收入增长点。例如，斯坦福大学在2003年的基金规模就达到了100亿美元，投资收入在其总收入中占到20%。在2006至2007财政年度，哈佛大学更创下了捐赠基金增长23％，市值达410亿美元的最高纪录。
（张万朋，华东师范大学教育经济研究所所长）
【链接】 美国高校信贷评价指标摘录
资产负债率 即学校债务总额与学校资产总额之比，这一比例应严格控制在10%以下。
可用资金余额与固定资产债务之比 这个指标说明，决定一所学校财务实力的最基本因素是要有足够的资金，以便有能力偿还到期的债务。这一指标的比例为1∶1或更大时，便说明学校有足够的流动资金来满足负债的需要。如果比例低于1∶1，则说明学校无足够的流动资金来支付债务，学校将面临财务上的困难。
固定资产净投资与固定资产债务之比 这一指标主要用来测量学校流动资金的潜在来源。当上一项指标比例低于1∶1时，这一指标便显得更为重要。
可用资金余额与总支出和强制性转让资金之比 该指标是测量学校财政实力与学校规模适应性的重要手段。总的说来，可用资金余额的增长至少要与学校规模的增长相适应，否则，学校财务状况将会恶化。如果比值为负值，则表明财务出现了赤字，这是学校财务出现严重问题的标志。
可用资金与总负债之比 根据以往经验，高校可用资金必须至少是其总负债的两倍以上，因此这一指标的最低比例应为2︰1。
债务还本付息额与非限制性流动资金收入之比 这一指标的比值越高，说明用于偿还债务的资金越多，学校的债务压力越大。
来源：
有问必答